Fernando Moreno Bernal – ATTAC Andalucía.

La necesaria modernización de la Administración Pública, y dentro de ella de la Administración Local, se planteó en el último gobierno de Felipe González (1993-1996) al amparo del debate generado en toda la Unión Europea. Durante el primer mandato de José María Aznar, en minoría política, se siguió debatiendo, llegándose incluso a elaborar un borrador del Estatuto Básico del Empleado Público en 1999. Sin embargo, durante el segundo mandato, ya con mayoría absoluta, se interrumpieron, a pesar de que la Unión Europea la institucionaliza con el “Libro Blanco de la Nueva Gobernanza” y el requerimiento de la evaluación en todos los programas financiados con Fondos Europeos durante el Marco Comunitario 2000-2006. Es José Luis Rodríguez Zapatero, bajo la dirección del Ministro de Administraciones Públicas Jordi Sevilla, quién da un impulso definitivo a la reforma administrativa.

La Reforma pivota sobre cuatro ejes:

1. Una nueva Administración Pública más enfocada a objetivos y resultados que al ejercicio de autoridad (Ley 28/2006 de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos¹ y Ley 9/2007 de la Administración de la Junta de Andalucía²)

2. Un nuevo tipo de “Directivo público” y empleado público, potenciando las funciones de gestión y corresponsabilización de resultados (Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público³)

3. La institucionalización de la evaluación de las políticas públicas, como herramienta de “objetivización“ de resultados, información e implicación de la ciudadanía en las políticas públicas. (Disposición adicional primera de la Ley 28/2006 y el Real Decreto 1418/2006 del Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios⁴) En Andalucía el artículo 138 del Estatuto de Autonomía para Andalucía⁵ establece la previsión de regulación mediante Ley de un sistema de evaluación de las políticas públicas en la Comunidad Autónoma.

4. La incorporación del uso y la cultura de las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento (NTIC) en los procedimientos administrativos de las Administraciones Públicas y en la gestión diaria en el trato y contacto con la ciudadanía (Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos⁶ y Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de impulso a la Sociedad de la Información⁷)

Esta reforma debería haberse iniciado al comienzo de la primera legislatura de José Luis Rodríguez Zapatero. Sin embargo ve la luz al final de la misma; desde el Ministerio de Economía y Hacienda se pusieron todas las trabas posibles aduciendo que la evaluación de las políticas públicas ya las hacían ellos desde la perspectiva financiera; el ministro impulsor fue el primero de los cesados; y, por último, en la precampaña de las elecciones generales del segundo mandato no se hizo ninguna referencia a la importancia de esta reforma. No eran síntomas que se prestasen para el optimismo.

Tras el cese de Jordi Sevilla y el nombramiento de Elena Salgado como Ministra de Administraciones Públicas estas reformas se paralizaron. La manifestación de la crisis financiera en 2008, donde ya no se disponía del Banco de Crédito Local ni de Argentaria como banco público, y su agudización en el segundo mandato de José Luis Rodríguez Zapatero con la desaparición de las Cajas de Ahorros que habían suplido en parte la carencia de banca pública, llevó a los ayuntamientos a la actual agonía financiera. De la reforma en marcha sólo en determinadas administraciones locales se ha avanzado algo focalizado casi exclusivamente en la implantación de la administración electrónica que lleva plazos y responsabilidades tasadas. La negativa de Elena Salgado, como Vicepresidenta de Asuntos económicos del gobierno, a firmar el decreto que Gaspar Zarrías y Manuel Chaves habían preparado al final de la legislatura para dejar equilibrado a los ayuntamientos en especial dificultad financiera por un importe de 28 millones de euros, con el argumento de que aumentaba el déficit del Estado, dejó a estos en la quiebra y en la antesala de la privatización de los servicios públicos.

El objetivo último de esta reforma radicaba en gestionar los impactos reales de las políticas públicas en la realidad social y económica en la que desempeña su actuación incorporando las nuevas tecnologías y técnicas de gestión de las organizaciones. La Administración Pública se observa como una parte del todo que es esa realidad social y económica, integrada en ella e interactuando con el sector privado y la ciudadanía en general, y no como hasta ahora, como algo ajeno al resto de esa realidad social y económica. Por ello, es imprescindible una corresponsabilidad e implicación de esta misma sociedad civil en la determinación, desarrollo y evaluación, entendida como aprendizaje y mejora continua, de las políticas públicas.

Con el actual gobierno de Mariano Rajoy se ha puesto en marcha la reforma de las Administraciones públicas desde un objetivo instrumental de reducción del déficit público. Así el Secretario de Estado de Administraciones Públicas, Antonio Beteta⁸ anunció que, a finales del mes de mayo, el Grupo de Trabajo creado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas finalizaría su propuesta de reforma del ámbito competencial de la Administración Local a través de la modificación de la Ley de Bases de Régimen Local y, posteriormente, para garantizar su financiación futura, se modificará la Ley de Haciendas Locales.

La reforma de la Administración Local en marcha toma como premisas las siguientes:

1. Contar con un modelo local más eficaz y eficiente en el desempeño de las competencias que le atribuye el ordenamiento jurídico a las entidades locales, eliminando y evitando la duplicidad de actuaciones y solapamiento de competencias entre las distintas administraciones públicas y revisando la existencia de entidades que no prestan ningún servicio o que carecen de actividad, y promoviendo fórmulas de agrupación de entidades para una mayor economía, eficacia y eficiencia en la prestación de servicios.
2. Abordar íntegramente la regulación de las funciones encomendadas a la administración local, mediante la atribución de un elenco cerrado de competencias precisas, que permitan la suficiencia financiera de las entidades locales prestadoras de servicios.
3. Evitar la actual proliferación de entidades integrantes del sector institucional local, restringiendo las causas de constitución de entes instrumentales locales.
4. Realizar una nueva regulación de los registros públicos donde actualmente se inscriben las entidades locales, de forma que sean reflejos fieles de la verdadera extensión del sector público local, facilitando, al tiempo, su control.
5. Contar con las Comunidades Autónomas para que establezcan estándares mínimos de calidad de los servicios que prestan los municipios.

El profesor Julio Tejedor⁹ nos advierte en el análisis que hace del Informe presentado por el Grupo de trabajo versión 1.2 de 25 de mayo de 2012¹⁰, que la norma “impone una radical reorganización competencial que, a la postre, puede llegar a convertir a muchísimos municipios españoles en un cascarón sin contenido.”

Los dos modelos en pugna

Existen dos modelos de evaluación de políticas públicas diferentes en función de los valores dominantes en la sociedad en la que se inscriben: el norteamericano y el sueco. El primero con la sociedad más individualista que existe y el segundo basada en una concepción de sociedad comunitaria.

Históricamente los países nórdicos como Suecia, con climas y entornos medioambientales más agresivos para el ser humano, han tenido que desarrollar hábitos de vida comunitaria más solidarios para poder sobrevivir, compartiendo tareas, responsabilidades y espacios en el seno de comunidades escasas en número y distanciadas en el territorio, que los han conducido a la realidad actual de países desarrollados, con altas tasas de actividad masculina y femenina, con un alto nivel de PIB per capita, alta conciencia fiscal (no existe economía sumergida) y un sector público amplio con un alto porcentaje de gasto en protección social, convirtiéndose en los modelos de desarrollo con cohesión e integración social y vertebrado con el territorio, que viene denominándose desarrollo del capital social del territorio.

Por el contrario, Norteamérica ha desarrollado la sociedad más individualista que existe en base a tener mayor número de habitantes y de ciudades, con la influencia del fundamentalismo religioso cristiano, el individualismo, racismo y violencia institucionalizada del colonizador conquistador, que coexiste con una economía sumergida, baja fiscalidad, un sector público minimizado y bajísimo porcentaje de protección social.

Con estas diferentes sociedades en las que se insertan los modelos de Agencias, aunque se denominen igual, son realidades totalmente diferentes. Las Agencias Norteamericana buscan una gestión más autónoma y eficaz bajo los criterios del mercado; las Agencias suecas también buscan más autonomía, eficacia, pero sobretodo más eficiencia en cuanto a la resolución de las necesidades sociales a las que se dirigen.

La ambigüedad de mantener la misma denominación, así como las directrices neoliberales que caracterizan a la Comisión debe ponernos sobre alerta, obligándonos a vigilar sus plasmación definitiva. Porque dos son las posibilidades: más autonomía para los gestores de los fondos públicos y la supeditación de estos a favor de los intereses del capital privado; o bien, una mejor gestión de lo público para resolver eficaz y eficientemente las necesidades y demandas de la sociedad, a la vez que se potencian los valores de solidaridad y corresponsabilidad de lo público como algo propio, como nuestro, como propiedad compartida.

La garantía de que esta reforma de la Administración Pública se dirija a la defensa de lo público, construyendo una Administración Pública eficaz y eficiente como la mejor herramienta de gestión de los bienes e intereses generales, lo ofrece únicamente la institucionalización de un sistema de evaluación participativa de las políticas públicas. Es la única garantía que tiene la ciudadanía de que el patrimonio común del sector público sea gestionado para la resolución de las necesidades sociales, impidiendo las desviaciones y la corrupción de los gestores, políticos y técnicos, de lo público.

A la evaluación de las políticas públicas corresponde, siguiendo a Fernando González Laxe¹¹, las funciones de:

1. Legitimar la intervención del sector público al servicio de la ciudadanía y rendirles cuenta de sus actuaciones.

2. Aumentar la transparencia proporcionando información de cómo se elaboran las políticas y sus resultados.

3. Efectividad de la participación de la ciudadanía, proporcionando cauces y procedimientos para su directa implicación en las fases de planificación, seguimiento y evaluación.

4. Mejorar continuamente los programas de intervención pública en función de su capacidad de contribuir a alcanzar los objetivos establecidos.

5. Fomentar la eficiencia de la Administración Pública en base a un uso adecuado y proporcionado de los recursos, incorporando los recursos medioambientales y de calidad de vida del conjunto de la sociedad.

6. Introducir racionalidad y coherencia, ya que las políticas públicas han de ser objetivas, imparciales e idóneas.

7. Impulsar el aprendizaje y la innovación del conjunto de la sociedad, ya que proporcionan instrumentos para conocer el significado y repercusiones de las actuaciones y programas públicos.

8. Agilizar y flexibilizar la Administración Pública, ya que permite corregir procesos ineficaces e ineficientes, permitiendo amoldarse a la Administración Pública a entornos cambiantes.

La evaluación implica además una nueva forma de “hacer política”, no solo porque se rindan cuentas a los administrados de los resultados de las intervenciones públicas, sino porque se abren cauces para su participación desde las fases iniciales del proceso de elaboración de las mismas, lo que supone una profundización del sistema democrático.

Este concepto de evaluación, como una actividad que se despliega durante todo el “periodo de vida” de las políticas, representa un importante reto para los gestores públicos, que se enfrentan para su implantación a una verdadera metamorfosis de las estructuras actuales de la Administración para que su modernización y profundización democrática sea racional, coherente con los objetivos planteados y genere una Administración Pública eficiente.

Las corporaciones locales en Andalucía

Las Corporaciones Locales están directamente afectadas por esta reforma. Su cercanía a los problemas cotidianos de la ciudadanía ha sido motivo para que en la práctica se hayan adelantado a esta reforma, incluso sin competencias definidas, recursos ni obligación legal, dando origen a los denominados servicios impropios, que no es otra cosa que una primera respuesta dada por las corporaciones locales a las demandas de la sociedad civil. Esta respuesta ha tenido una institucionalización diversa, dada la falta de regulación legal, pero ofreciendo una gran diversidad de experiencias positivas que se han reflejado en la necesidad de constituir redes de Corporaciones Locales como las de Autoridades Locales, Ayuntamientos educadores, Agenda 21, etc. para aprender entre ellos y apoyarse mutuamente.

En Andalucía deben ser las Diputaciones Provinciales las que asuman la misión de extender y promocionar esta nueva cultura de la evaluación entre las corporaciones locales. Ya varias han visto la necesidad de profundizar entre sus gestores políticos y técnicos esta nueva cultura de gestión y evaluación aplicada no sólo a los programas de fomento de empleo financiados con Fondos Europeos, que ya se lo exigen desde Bruselas, sino al conjunto de políticas públicas desarrolladas por la Corporación. Así las Diputación Provincial de Cádiz realiza evaluaciones que sirven de referencia nacional, o europeas en algún caso como en el Consorcio de Bomberos, Drogodependencia y otros servicios, y la Diputación Provincial de Sevilla ha formalizado su inscripción como socio institucional de la Sociedad Española de Evaluación de Políticas Públicas a través de uno de sus organismos autónomos.

La Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía es asimismo socio institucional de la Sociedad Española de Evaluación de Políticas Públicas.

En la Bahía de Cádiz, dentro de la experiencia piloto Plan Territorial de Empleo desarrollado entre los años 1998-2001, se realizó el Programa Metropolitano de capacitación y fortalecimiento institucional, donde se impartieron cinco cursos sobre evaluación de políticas públicas y que sirvieron entre otras cosas para plantear la necesidad de constituir la Sociedad Española de Evaluación de Políticas Públicas como promotora de estos necesarios cambios, y que se presentó públicamente el 1 de Octubre de 2001 en Sevilla.

Es necesario insistir en la información y difusión del cambio de modelo y cultura de las administraciones, del cambio en la Función Pública. El proceso de implementación pasa necesariamente por un periodo de formación y difusión del que las Corporaciones Locales no pueden quedar excluidas.

Conveniencia de implantarlo en Andalucía

Las respuestas que las Administraciones Públicas Locales tienen que dar a la sociedad ha de construirse con la activa participación de la ciudadanía a través de una democracia de mayor calidad. Esta requiere el establecimiento de nuevas herramientas que hagan percibir la participación como una conducta que se refleja en resultados concretos, una participación que sea útil, real y efectiva, la única que puede conseguir la implicación responsable de la ciudadanía.

El objetivo es generar un gran impulso para que la ciudadanía se sienta motivada a participar en los asuntos colectivos, en los poderes públicos y puedan desarrollar su compromiso cívico a través de instrumentos que la garanticen. Para conseguirlo es imprescindible que tengan acceso a una información veraz de calidad y sean conscientes de sus corresponsabilidades con los demás y con su entorno.

Las limitaciones con las que nos encontramos actualmente provienen de la ausencia de estructuras institucionales de participación efectiva y diálogo entre los poderes públicos y las organizaciones de la sociedad civil. Estimular el compromiso de la participación es uno de los grandes retos del futuro, ya que cierra la brecha entre Administraciones Públicas y sociedad civil y mejora la calidad de la democracia local.

La democracia exige gobernar respondiendo a las necesidades de la ciudadanía. Que se marquen objetivos y metas claras, que se explique, se cumplan y se evalúen. Los gobiernos deben rendir cuentas sobre las decisiones a las que se enfrentan, sobre las opciones entre las que deciden, sobre las políticas que aplican, y deben procurar que esas explicaciones lleguen de un modo nítido y lo más directo posible a toda la ciudadanía.

La transparencia como garantía a la ciudadanía implica ofrecer información objetiva y periódica rompiendo con la opacidad.

La calidad de la democracia local exige también la coordinación y la cooperación entre las diferentes Administraciones Públicas que actúan en el territorio. La calidad de la democracia depende en buena medida del funcionamiento de las Administraciones Públicas Locales. La modernización de esta pasa por redefinir sus misiones, estructuras y medios para llevarlas a cabo, así como la forma en que se relaciona con los usuarios de los servicios y da cuenta a la sociedad de sus resultados. Requerimos una Administración Pública Local que sea flexible, transparente y eficaz, que sea capaz de anticiparse a los problemas de la sociedad y sea capaz de impulsar un liderazgo cooperativo con ella para enfrentarlos.

Una democracia de calidad exige además que los debates públicos se articulen con tranquilidad, desde el respeto y la tolerancia. El debate público debe perseguir la reflexión, la acumulación de ideas y la elaboración de soluciones, desde la legitimidad de opciones diferentes. El diálogo informado sobre datos objetivos y evaluados aproxima posiciones, promueve el compromiso y el consenso en torno a soluciones con mayor grado de legitimidad.

Es conveniente, en consecuencia, poner en marcha Servicios Provinciales de Evaluación de Políticas Públicas Locales en todas las Diputaciones andaluzas.

 

Anexo: Modelo de Servicios Provinciales de Evaluación de Políticas Públicas Locales

Modelo: visión y misión

El Servicio Provincial de Evaluación de Políticas Públicas Locales tiene como pretensión (visión) convertirse en referencia andaluza y nacional en las actividades relacionadas con la evaluación de las políticas públicas locales y la calidad.

El Servicio Provincial de Evaluación de Políticas Públicas Locales tendrá como misión la promoción y realización de evaluaciones de políticas y programas públicos en el ámbito territorial de la provincia, favoreciendo la coordinación y cooperación ínter administrativa, el uso racional de los recursos y el impulso de la gestión de calidad de los servicios públicos locales. La rendición de cuentas a la ciudadanía y la participación serán objetivos social políticos que enmarquen su actuación.

Considera indispensable para realizar esta labor la cooperación y colaboración con el conjunto de las Administraciones Públicas y Organismos Nacionales que persigan similares objetivos, así como la participación e implicación de los agentes económicos y sociales.

Objetivos:

Los objetivos y alcance de la evaluación se sitúan más allá del control financiero o de legalidad y alcanzan la valoración de los efectos o impactos de los programas y políticas en la solución de los problemas a los que pretenden hacer frente.

Para el cumplimiento de su misión, el Servicio Provincial de Evaluación de Políticas Públicas Locales deberá tener en cuenta los siguientes

Objetivos estratégicos:

• Difundir la cultura de la evaluación y fomentar su práctica en la gestión pública.
• Contribuir a que la evaluación ocupe un lugar destacado de la agenda política de las administraciones públicas locales de la provincia.
• Facilitar metodologías e información para la evaluación de forma cooperativa a la pluralidad de actores e instituciones públicas sectoriales y territoriales que protagonizan la gestión y evaluación de políticas y servicios en la provincia.
• Favorecer la transparencia en la información respecto de las decisiones de la Administración Pública Local de la provincia y la participación de los actores sociales interesados en los resultados de las políticas públicas y sus diversos impactos.
• Desarrollar evaluaciones de políticas públicas transversales y de mayor impacto social.
• Propiciar un nuevo contrato con la ciudadanía por su participación e implicación en la calidad de los servicios públicos.

Para el desarrollo de estos objetivos, en el marco de un compromiso ético, de la ética institucional y la participación ciudadana, el Servicio Provincial deberá desarrollar diversas funciones que, junto a la propia realización de evaluaciones, contribuyan a impulsar y fomentar la cultura de la evaluación y de la gestión de calidad, con especial referencia a los aspectos metodológicos y de elaboración de indicadores.

Funciones:

a) Impulsar y fomentar la cultura de la evaluación y de la gestión de calidad.
b) Proponer y fomentar la implantación de indicadores adecuados, así como favorecer el desarrollo de los sistemas de información que faciliten la evaluación de las políticas y los programas públicos.
c) Elaborar metodologías y guías de evaluación e impacto.
d) Ejecutar los trabajos de evaluación y análisis de las políticas públicas que le sean encomendados.
e) Realizar trabajos de consultoría y asistencia técnica que le sean solicitados, así como análisis e informes a solicitud de los órganos gestores y Administraciones Locales de la provincia.
f) Desarrollar un marco normativo y metodológico adecuado para promover la calidad de los Servicios Públicos, impulsando sus programas de actuación y efectuar un Informe Anual sobre su situación y resultados.
g) Representar a la Diputación Provincial y al conjunto de la Administración Local de la provincia en organismos y foros andaluces y nacionales relacionados con las materias y funciones de su competencia.

Todas estas funciones pueden resumirse en mejora de la gestión, impulso de la metodología y perfeccionamiento democrático.

NOTAS
[1] BOE nº 171 de 19 de Julio 2006
[2] BOJA nº 215 de 31 de Octubre de 2007
[3] BOE nº 89 de 13 de Abril de 2007
[4] BOE nº 298 de 14 de Diciembre de 2006
[5] Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, BOE nº 68 de 20 de Marzo de 2007
[6] BOE nº 150 de 23 de junio 2007
[7] BOE nº 312 de 29 de diciembre 2007
[8] Nota de prensa del MINHAP 10.05.2012 http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Notas%20Prensa/2012/SE%20ADMINTRACIONES%20PUBLICAS/10-05-12%20Desayunos%20de%20la%20Fundaci%C3%B3n%20Democracia%20y%20Gobierno%20Local.pdf
[9] Tejedor Bielsa, Julio. La reforma que se avecina. Blog Espúblico 25.06.2012 http://administracionpublica.com/reforma-local/#.T-iLsNH7emA.gmail
[10] Propuesta de modificación del articulado de la Ley 7/1985, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL) en relación con las competencias de las entidades locales,
[11] González Laxe, Fernando. “Competitividad territorial e indicadores de evaluación” Ponencia presentada en el V Conferencia Bienal “Evaluación y Función Pública” SEE Santiago de Compostela 25/09/2007